各州、市、县、(市、区)人民政府，省直各委、办、厅、局：
加快城镇化进程，是云南加快经济社会发展，全面建设小康社会的重大战略和必然趋势。为充分挖掘和利用好云南的资源优势，促进旅游业发展与城镇建设有机结合，推动旅游小镇开发建设，创造云南经济社会发展的新亮点。特提出如下指导意见。
一、加快开发建设旅游小镇，对云南发展具有重要意义
(一)加快开发建设旅游小镇，有利于推进城镇化步伐，丰富城镇类型，是我省城镇发展的新路子。目前，我省城镇化率仅为28．1％， 远低于全国平均水平，与全国同步实现全面建设小康社会的目标，必须加快城镇化步伐，提高城镇化水平，推进城乡经济协调发展。发挥云南人文历史及自然景观资 源优势，加快旅游小镇发展，可以增强旅游小镇的吸引力，调动全社会参与小城镇建设的积极性，以各种资源和要素的有效聚集，促进小城镇建设，并通过旅游小镇 的建设创新城镇建设和发展的模式，带动我省各类特色城镇的建设，推动全省城镇化的快速发展。
(二)加 快开发建设旅游小镇，有利于使云南优势资源显性化，是旅游业发展新的增长点。我省旅游资源丰富，旅游业的持续快速发展，对全省经济社会发展具有十分重要的 意义。进一步加快我省旅游业的发展，必须创新思路，不断培育新的旅游热点。通过在交通条件便捷、自然景观独特、历史文化和民族传统文化资源丰富的村镇建设 旅游小镇，可以使旅游资源显性化，形成旅游新亮点，丰富我省旅游品种，增强云南旅游吸引力，为旅游业发展注入新的活力，形成新的增长点。
(三)加 快开发建设旅游小镇，有利于保护历史文化，是发展文化产业的新载体。云南民族历史文化资源丰富，保护和利用好珍贵的历史文化资源，是我省建设民族文化大省 的重要内容。通过建设旅游小镇，可吸引社会资金的投入，更好地挖掘、整理我省丰富的风景名胜资源、历史文化资源和民族文化资源，使其得到有效保护。通过这 些资源的合理开发利用，提升城镇建设和旅游业的文化内涵，可以使旅游小镇成为旅游业和文化产业发展的新载体，促进旅游业与文化产业有机结合，共同发展，使 我省遍布城乡各地的文化资源优势更加充分地转化为产业优势、经济优势。
(四)加快开发建设旅游小镇，有利于破解“三农”难 题，带动城乡经济发展，是促使群众致富的新措施。旅游小镇的发展，可增加新的就业岗位，为农村富余劳动力向非农产业和城镇转移创造条件，促进农业和农村产 业结构的调整，并带动农村第三产业的迅速发展，使农村经济得到繁荣、农民收入得到增加、农民生活水平得到提高。同时，旅游业的发展，可以促进城乡之间的沟 通，带动人流、物流和信息流的合理流动，促进城镇建设与区域经济发展，实现城乡经济社会的协调发展。
二、进一步明确开发建设旅游小镇的思路
(一)总体要求。以科学发展观为指导，坚持以人为本，推进和谐社会建设，促进经济社会加快发展；贯彻“政府引导、企业参与、市场运作、群众受益”的 方针，强化旅游小镇开发建设中政府的引导和服务职能，发挥市场在资源配置中的基础性作用，调动企业参与开发建设的积极性，形成多渠道、多元化的投资格局； 带动农村和城镇的发展，改变进城农民生活方式和思想观念，提高城镇居民的生活水平和居住环境；使旅游小镇开发建设在推动全省城镇化进程中发挥重要作用。
(二)发展目标。通过推进旅游小镇的开发建设，形成一批主题鲜明、交通便利、服务配套、环境优美、吸引力强，受广大旅游者欢迎的观光旅游、度假休闲的新型小城镇；使一批发展势头好的旅游小镇成为“云南省旅游名镇”，并在国内外具有一定的知名度；使云南独特的民族文化和地方历史文化资源得到更好地挖掘、保护和利用。
(三)基本原则：
——坚持按市场经济规律运作。在充分发挥政府协调、组织、服务作用基础上，积极引入市场机制，广纳社会资金参与建设，探索出一条政府组织引导，依靠市场机制建设旅游小镇的路子，使市场机制在推进城镇化进程中发挥基础性作用。
——坚持企业参与为主。在自愿的前提下，鼓励、支持企业参与旅游小镇基础设施建设和其他经营项目的开发建设，并在旅游小镇的开发建设和经营中获得应有的回报。
——坚持使群众得实惠。通过开发建设旅游小镇，带动地方经济的发展，让农民群众获得更多的进城就业机会，增加收入，享受更好的居住环境和发展条件。
——坚持保护与开发并重。强化“保护是前提、开发是关键、发展是目的”的思想，正确处理保护与开发的关系，经济效益与社会效益的关系，保护、管理和利用好民族历史文化，不以破坏旅游小镇历史文化和古建筑为代价，谋取一时的经济效益，使文化保护与经济社会协调发展。
——坚持突出特色、张扬个性。要突出地方民族文化特色和历史文化特色，体现鲜明的民族性和独特性，以增强旅游小镇的吸引力和感染力。
(四)分类建设。旅游小镇的开发建设要“全面动员、分类指导、分步实施”，根据资源条件、地理区位和市场发展潜力，我省旅游小镇开发建设分三种类型进行。
1．保护提升一批。对已形成一定规模和有一定影响力的旅游小镇，要进一步搞好环境整治，完善基础设施和服务设施配套建设，挖掘提升文化内涵，提高管理水平，使其做精、做优、做强。
2．开发建设一批。对具备开发条件的村镇，采取有力措施，加快开发建设，使其尽快形成规模，并成为旅游业发展和城镇化建设的新亮点。
3．规划准备一批。对旅游、文化资源丰富，发展潜力明显，但目前尚不具备开发条件的村镇，要抓紧编制建设规划，加强基础设施建设，创造条件，适时纳入开发建设。
三、突出重点，做好旅游小镇开发建设工作
(一)加 强城镇规划，强化规划龙头作用，以规划带动旅游小镇的建设。在充分考虑当地经济社会发展水平和旅游资源特点的基础上，以科学发展观为指导，因地制宜，高标 准、高起点编制保护与开发利用规划，用规划指导旅游小镇建设。规划编制要结合当地实际，突出地方特色和民族风格，张扬个性，确保旅游小镇原有风貌的真实性 和完整性。保护与开发利用规划需经省政府研究室和省建设厅组织评审通过后，方能纳入实施。保护与开发利用规划要覆盖城镇总体规划范围，确定保护目标和保护 重点，明确历史文化保护区、文物保护范围、建设控制区域，对保护区内建筑物、构筑物高度、体量、外观等作出规 定。要突出抓好重点地段、重点保护区的街道设计，以及各个片区的用地布局和基础设施、公共设施配置，强化城镇历史文化和建筑风格保护与延续。规划的编制要 在政府的指导下，充分发挥企业的主导作用，广泛听取社会和当地群众的意见。强化规划的长期性和稳定性，维护规划的法律地位和权威性，使规划的指导作用和规 范作用得到充分发挥。
(二)加大对外开放力度，以开放的思维方式建设好旅游小镇。积极探索和创新建设资金筹集的方式和途径，引入市场机制，为旅游小镇的建设提供稳定可靠的资金来源。改变城镇建设由政府包揽的做法，树立“谁投资、谁所有、谁管理、谁收益”的 理念，进一步创新投资体制和机制，消除城镇建设发展中的体制障碍，构建以政府为导向，企业为主体，广泛吸收社会资金参与旅游小镇建设的多元化投融资体制， 多渠道筹集建设资金。要放宽市场准人，改善招商引资环境，吸引省内外投资者参与旅游小镇开发建设，以缓解旅游小镇开发建设资金短缺的矛盾。要大力引进经济 实力强、发展前景广的企业到旅游小镇兴办产业，实现产业聚集，增强旅游小镇的活力。
(三)高度重视和保护好民族历史文化资源，在保护基础上实现合理开发利用。旅游小镇特有的民族历史文化资源，具有不可再生性，一旦遭到破坏，就难以恢复。继承和保护好这些独特的文化资源，是旅游小镇开发建设的重要内容。要按照“保护为主、合理利用、加强管理”的 思路，坚持严格保护与合理利用并重的原则，正确处理保护与利用、长远利益与眼前利益、整体利益与局部利益的关系，避免过度开发对历史文化资源及其环境造成 破坏，杜绝以破坏性开发谋求经济利益的做法。要提高认识，加强领导，统筹规划，依法管理，建立保护与开发的良好机制，促使旅游小镇在保护中得到开发利用， 在开发利用中得到较好的保护。
(四)加 强基础设施和服务设施建设，提升旅游小镇发展能力和综合服务能力。良好的基础设施和服务配套设施，是旅游小镇吸引旅游者的重要保证。要突出抓好旅游小镇公 用基础配套设施建设，重点抓好镇区道路网络、供排水网络、电力、通讯、污水及垃圾处理和各类市场、生活文化等基础设施建设，努力提高配套程度和综合服务功 能，夯实发展基础。以满足游客需求为导向，以提升服务能力为目标，结合发展需要，高、中、低档相匹配，大、中、小型相协调，加快建设餐饮、住宿、停车场等 旅游服务设施，提高游客接待能力，为游客提供安全、舒适、优质的服务，提升旅游小镇服务质量和水平。
(五)搞好旅游小镇建筑和街道的修复完善，形成完整、独特的风格。加大对旅游小镇中与传统风貌不协调的建筑和街道的清理整治力度，加强对居民建房的引导和管理，规范小镇沿街门面房屋特色和风格，杜绝与小镇风貌不协调建筑物的出现。按照“修旧如旧、保护原貌”的原则，旅游小镇建筑和街道的修复，要体现地方特色，展现出鲜明的民族性和独特性，新建、改建、扩建的建筑项目，要与其民族特色和历史风貌相协调，建筑规模和风格，要与周围景观相协调，增强旅游小镇的观赏性。
(六)加 快地方特色旅游商品开发和非公有制经济的发展，进一步提高产业层次。增强旅游商品开发意识，通过挖掘和开发既有地方民族文化内涵，又有观赏实用价值，便于 携带，纪念性强的旅游商品，以丰富多彩的旅游商品满足游客的需求。要广泛动员和组织社会各方面力量，参与特色旅游商品的开发、生产和销售，重点扶持有一定 经营规模和市场开拓能力的旅游商品生产或销售企业。认真落实扶持非公有制经济发展的各项政策措施，切实加大对非公有制经济的支持力度，通过加强服务、简化 办事程序、减轻企业负担等措施，鼓励、支持、引导各种所有制企业进镇投资兴业，将其培育成旅游小镇建设的主力军，扩大城镇产业规模，完善城镇产业体系。
(七)加强旅游文化景观的开发、建设，增强旅游吸引力。本着“重挖掘、创特色”的 原则，把旅游景观的开发、建设作为建设旅游小镇的突破口，积极整合镇内的旅游文化资源，在打造精品上下功夫，实施精品名牌战略。积极鼓励民间资本采取独 资、合资、合伙等多种方式参与旅游文化景观的开发、建设。重点开发内涵丰富、品牌突出、特色鲜明、富有个性的景观，并健全配套设施，提高旅游景点的观赏 性、参与性和娱乐性，提升旅游景点的档次，打响特色旅游品牌，提升知名度，增强旅游小镇吸引力。
(八)搞 好环境治理，塑造良好的旅游小镇形象。旅游小镇要树立依法管理城镇的观念，采取有效措施，加大投入，完善环境卫生和绿化、美化设施的配套建设，推进旅游小 镇城镇维护管理体制改革，向社会公开出让小镇街道和公厕等环境卫生的保洁权，提高旅游小镇的保洁质量。建立健全管理制度，加大对小镇环境卫生和环境污染的 整治力度，积极开展主要街道的绿化、美化工作，改善镇容镇貌。社会管理机构和人员要不断提高管理和服务水平，为游客提供优质服务。
四、采取积极措施，促使旅游小镇开发建设尽快取得实效
(一)完善土地使用政策，提供土地保障。旅游小镇开发建设需要的土地，以盘活存量土地和现有的建设用地为主。小镇建设需要的新增农用地转用指标，纳入各州(市)土地利用年度计划统筹安排，用地审批纳入城镇建设用地统一管理，省、州(市)国土资源管理部门在用地审批方面给予优先安排。
完 善农村土地承包制度和流转制度。对进入小镇生活居住的农民，村集体不收回其原有承包土地经营权，并允许其原有承包土地的经营权有偿流转，除本人应负担的税 费外，不增加其他税赋。严格限制分散建房的宅基地审批，鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，原宅基地复耕后，所节约的宅基地用地指标可置换用于小镇建设用 地。
(二)落 实好各项税、费减免政策。有关部门要认真贯彻落实中央和省已出台的西部大开发、支持乡镇企业发展、鼓励非公有制经济发展、加快县域经济发展、推进城镇化进 程、培育旅游产业和农业产业化发展的相关税费优惠政策，让参与旅游小镇开发建设的企业平等享受到更多的政策扶持。同时，要积极清理乱收费和不合理收费行 为，减轻企业或经营者负担。
(三)进 一步落实户籍制度改革措施，为人口聚集创造条件。认真贯彻落实中央关于加快城镇户籍管理制度改革的有关精神，加快实施城乡统一的居民户籍管理制度，全面取 消旅游小镇农业户、非农业户及其他类型户的划分和各种涉及户籍变更的收费，降低农民到小镇落户的门槛。凡愿意进镇落户的农民，征得管理部门同意后，均可根 据本人意愿统一登记为“居民户”，并在子女入学、参军、就业、福利补贴、社会保障等方面与城镇居民享受同等待遇。通过户籍制度改革，鼓励农民进镇经商、就业居住，扩大小镇人口聚集，拉动市场消费，解决小镇有街无市、有市无店、有店无人的问题。
(四)改革行政管理体制，下放部分管理权限。积极探索适合城镇建设特点的新型城镇管理体制，逐步理顺州(市)、 县、镇三级政府间的关系，下放部分县级经济和社会管理权限。根据城镇建设需要，给予旅游小镇部分县级经济管理权和审批权，促进小镇建设的顺利推进。适当放 宽旅游小镇工商、税务、公安等部门的权限，为外来人员和农民在镇内投资开发和就业创造良好条件。进一步简化企业及居民建筑设计审批手续，降低相关费用，赋 予旅游小镇建设部门县级相应的管理权和审批权。
(五)研究策划旅游小镇主题形象，加强包装、宣传和推荐工作。各州(市)、 县政府要根据各旅游小镇个性鲜明的民居建筑、奇特的自然景观、悠久的历史文化特色等特点，精心策划能反映和提升小镇知名度的主题形象。创新旅游宣传促销活 动的方式和方法，积极举办或参加各种形式的旅游推荐会、说明会、展览会等活动，有重点、有计划、有步骤地开展好整体形象宣传和联合促销，营造健康浓郁的特 色旅游氛围，拓展省内外旅游客源市场，吸引和招揽海内外的游客。
加强新闻媒体对旅游小镇开发建设的宣传报道。鼓励新闻媒体配合旅游小镇的建设进行系列宣传，开设专题宣传节目和栏目。同时，邀请国内外的主要新闻媒体前来考察、采访和报道，不断提高旅游小镇在海内外的知名度和吸引力。
(六)改进服务方式，认真做好对进入旅游小镇开发建设企业的信贷支持工作。各商业银行，农村信用社应按照“灵活、方便、安全”的原则，创新金融产品，改进服务方式，完善信贷管理办法，简化贷款手续，依法建立和完善融资担保体系，推行动产抵押、权益抵押、土地使用权抵押和旅游门票权质押等担保形式，方便企业获得贷款，扩大融资规模。
(七)整 合政府部门资源，加大资金支持力度。为推进旅游小镇发展，从今年起，省政府分别从全省的项目贴息资金、旅游市场开拓资金和城镇规划资金中安排一定额度，专 门用于旅游小镇开发建设项目贴息、规划补助和市场营销等，以发挥政府引导性资金投入带动作用，调动社会资金投资建设旅游小镇的积极性。各级政府也应安排相 应的扶持资金，专项扶持旅游小镇的发展。
(八)加 强领导，以实际行动推进旅游小镇开发建设。加强对旅游小镇开发建设工作的领导和组织协调。由省政府领导牵头，有关部门参加，成立云南省旅游小镇开发建设指 导协调领导小组，统一负责旅游小镇开发建设的组织指导和统筹协调工作，及时解决建设旅游小镇中的重大问题，督促检查规划和有关方针政策的实施。
各 有关部门要进一步转变作风，增强服务意识，加强协调配合，确保旅游小镇开发建设的顺利进行。发展和改革部门要把旅游小镇的基础设施建设、重点旅游项目建 设，纳入年度国民经济和社会发展计划统筹安排；建设部门要加强对旅游小镇规划的指导，认真审核、把关，并帮助做好街道整治、风景区管理等工作；旅游部门要 加强旅游宣传促销工作；交通部门在规划建设交通设施时；应统筹各方面资金，加快旅游小镇对外连接的交通建设。公安、工商、物价、卫生部门要加强安全、物 价、市场秩序、食品卫生安全等方面的管理。其他部门要根据各自职能，积极支持旅游小镇的建设和发展。
云南省人民政府
二OO五年九月二十七日
